摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，危廢產(chǎn)生量急速上升的同時(shí)處置能力卻不足，導(dǎo)致危廢處置市場(chǎng)缺口巨大。在國(guó)家政策的推動(dòng)下，PPP模式成為危廢處置行業(yè)發(fā)展的重要渠道，而設(shè)置合理的回報(bào)機(jī)制，謹(jǐn)慎考慮影響回報(bào)機(jī)制的多方因素(如危廢處置的收費(fèi)模式、調(diào)價(jià)機(jī)制、收益分成機(jī)制、“項(xiàng)目唯一性條款”、政府資金支持)成為影響危廢處置PPP項(xiàng)目推進(jìn)和落地的關(guān)鍵因素。 關(guān)鍵詞：危廢處置 PPP模式 收費(fèi)模式 回報(bào)機(jī)制
一、危廢處置行業(yè)概述 危險(xiǎn)廢物是指列入《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》或者根據(jù)國(guó)家規(guī)定的危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法認(rèn)定的具有危險(xiǎn)特性的廢物，分為46大類(lèi)別479種，包括工業(yè)危險(xiǎn)廢物、醫(yī)療廢物和其他社會(huì)源危險(xiǎn)廢物，不包括放射性廢物。從統(tǒng)計(jì)情況看，產(chǎn)生量最大的為工業(yè)危廢(占70%以上)，其次為醫(yī)療危廢(約占14%)。 (一)危廢處置三種方式 危廢處置分為無(wú)害化、資源化和減量化三種方式。無(wú)害化的主要手段有物化、焚燒和填埋三大類(lèi)(如醫(yī)療廢物);資源化則是提取危廢中的金屬資源進(jìn)行再利用(如電子廢物);減量化是通過(guò)適宜的手段減少和減小危險(xiǎn)廢物的數(shù)量和容積，既包括減少固體廢物的產(chǎn)生量，也包括對(duì)固體廢物進(jìn)行處理利用。 目前資源化綜合利用是工業(yè)危廢最主要的處理方式，2015年危廢資源化綜合利用量達(dá)到占危廢產(chǎn)生量比重為51.6%;危廢無(wú)害化處置方式，近年來(lái)處置規(guī)模呈現(xiàn)逐步攀升的趨勢(shì)，2015年達(dá)到占危廢產(chǎn)生量的比重為29.5%;目前，我國(guó)危廢處置主要為危廢的無(wú)害化和資源化，在減量化上的實(shí)踐較少。 (二)危廢處置缺口較大，市場(chǎng)前景廣闊 據(jù)統(tǒng)計(jì)2015年全國(guó)246個(gè)大、中城市工業(yè)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量為2801.8萬(wàn)噸，醫(yī)療廢物產(chǎn)生量約為68.9萬(wàn)噸，而全國(guó)核準(zhǔn)危廢處置的實(shí)際經(jīng)營(yíng)規(guī)模為1536萬(wàn)噸。以全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，假設(shè)未來(lái)幾年危廢產(chǎn)生量保持過(guò)去十年復(fù)合增長(zhǎng)率12%的增速，保守估計(jì)處置率為35%，單位處置成本為2500元/噸，則預(yù)計(jì)2020年危廢處置市場(chǎng)為613億元，2017-2020處置市場(chǎng)空間總計(jì)2086億元。考慮到還有大量的危廢沒(méi)有進(jìn)入國(guó)家統(tǒng)計(jì)口徑，若將這些量考慮在內(nèi)，市場(chǎng)空間還將提升2-3倍。
二、危廢處置行業(yè)PPP模式的 可行性分析 (一)危廢處置PPP模式的政策導(dǎo)向性 近些年，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委密集出臺(tái)多項(xiàng)政策鼓勵(lì)引入社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)參與市政基礎(chǔ)設(shè)施(如污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理等)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，尤其是2017年7月財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財(cái)建[2017]455號(hào))中明確，擬對(duì)政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。在國(guó)家政策導(dǎo)向下，PPP模式成為危廢處理行業(yè)發(fā)展的重要渠道之一，尤其是在地方政府財(cái)力有限、無(wú)法負(fù)荷較大規(guī)模環(huán)保工程建設(shè)支出的區(qū)域。 (二)危廢處置PPP模式的優(yōu)勢(shì) 作為基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)行業(yè)，危廢處置具有投資規(guī)模大、投資回收周期長(zhǎng)、市場(chǎng)化程度高、回報(bào)穩(wěn)定等特點(diǎn)，適用于PPP模式。相比政府主導(dǎo)投資、單一供給的危廢處置模式，運(yùn)用PPP模式具有不可比擬的優(yōu)越性，能有效彌補(bǔ)危廢資金缺口，并降低社會(huì)資本方投資風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)創(chuàng)政府和社會(huì)資本方雙贏的局面。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，對(duì)危廢實(shí)施集中、高效的統(tǒng)一監(jiān)督管理，可有效減少危廢在跨市轉(zhuǎn)運(yùn)、貯存等各環(huán)節(jié)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患;對(duì)社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，危廢處置費(fèi)用大幅下降(據(jù)統(tǒng)計(jì)，多數(shù)企業(yè)的費(fèi)用減了一半以上)，而且手續(xù)更加方便快捷。 (三)危廢處置PPP項(xiàng)目的實(shí)踐分析 根據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP項(xiàng)目信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截止到2017年7月底，入庫(kù)的危廢處置PPP項(xiàng)目不到10個(gè)，且單個(gè)項(xiàng)目投資額不大。從運(yùn)作階段看，少數(shù)項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，其他處于識(shí)別和準(zhǔn)備階段，項(xiàng)目落地率不高。在運(yùn)作機(jī)制方面，存量危廢處置項(xiàng)目采取了TOT模式，如湖北省宜昌市危險(xiǎn)廢物集中處置中心運(yùn)營(yíng);新建項(xiàng)目以BOO模式為主或BOT模式，分別有陜西省榆林市榆陽(yáng)區(qū)危險(xiǎn)廢物處置中心項(xiàng)目、云南省曲靖市危險(xiǎn)廢物集中處置項(xiàng)目。在回報(bào)機(jī)制方面，由于危廢處置行業(yè)資質(zhì)、資金、技術(shù)、管理壁壘高，收益來(lái)源渠道清晰，在A股上市公司中，固廢危廢處置業(yè)務(wù)的上市公司毛利率可達(dá)60-70%，凈利率能夠達(dá)到30-50%，屬于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，適宜采用使用者付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制，基本上入庫(kù)項(xiàng)目也都采取了使用者付費(fèi)模式。 政策直接導(dǎo)向和行業(yè)自身特點(diǎn)為PPP模式應(yīng)用于危廢處置行業(yè)提供了前提和基礎(chǔ)，而政府和社會(huì)資本合作如何設(shè)計(jì)合理的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，不僅是社會(huì)資本方最為關(guān)注的問(wèn)題，也成為影響危廢處置PPP項(xiàng)目推進(jìn)和落地的關(guān)鍵因素。
三、危廢處置PPP模式下回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)要點(diǎn) 根據(jù)財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))，“項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制指的是項(xiàng)目收入的來(lái)源方式，主要包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助，由項(xiàng)目自身經(jīng)營(yíng)屬性所決定?！盤(pán)PP項(xiàng)目的行業(yè)、運(yùn)作方式及具體情況的不同，需要設(shè)置不同的付費(fèi)機(jī)制。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制決定了社會(huì)投資者的回報(bào)方式及穩(wěn)定性，是PPP項(xiàng)目運(yùn)作成功的關(guān)鍵。 (一)明確收入來(lái)源與收費(fèi)模式 根據(jù)危廢處置方式不同，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主要有以下兩種收入來(lái)源渠道： 一是危廢無(wú)害化處置業(yè)務(wù)的收入來(lái)自使用者付費(fèi)，即危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生企業(yè)支付危險(xiǎn)廢物處置費(fèi)用。危廢處理企業(yè)向工業(yè)廢物生產(chǎn)者收取處置費(fèi)，收集其產(chǎn)生的工業(yè)危廢，對(duì)危廢進(jìn)行無(wú)害化、減量化及最終處置，具體處置方式有焚燒、物化、填埋等。 二是危廢資源化利用業(yè)務(wù)的收入來(lái)自資源化利用產(chǎn)品銷(xiāo)售收入。危廢處理企業(yè)向上游企業(yè)付費(fèi)回收具有資源化再利用價(jià)值的廢物(如含銅、鎳、錫等金屬的廢物)，并將廢物中具有再利用價(jià)值的物質(zhì)轉(zhuǎn)化為資源化產(chǎn)品進(jìn)行銷(xiāo)售。 針對(duì)以上兩種不同的收入來(lái)源方式，分別采取不同的收費(fèi)模式——隨行就市、政府指導(dǎo)價(jià)。對(duì)于資源含量較高的危廢，處置企業(yè)根據(jù)金屬含量、成分復(fù)雜程度，按照金屬市場(chǎng)價(jià)的一定折扣購(gòu)買(mǎi)，據(jù)相關(guān)行研報(bào)告統(tǒng)計(jì)，一般資源化均價(jià)為3000元/噸;對(duì)于資源含量較低的危廢，處置企業(yè)按照補(bǔ)償危廢處置成本，在合理盈利的基礎(chǔ)上，處置費(fèi)一般由地方物價(jià)局、衛(wèi)生局、環(huán)保局等政府部門(mén)以指導(dǎo)價(jià)格方式確定，企業(yè)可在指導(dǎo)價(jià)格基礎(chǔ)上實(shí)行一定幅度的調(diào)整，市場(chǎng)上危廢無(wú)害化處置均價(jià)2000元/噸。 危廢行業(yè)不同處置方式下的收費(fèi)模式
目前國(guó)內(nèi)危廢處置項(xiàng)目缺乏可以公開(kāi)、客觀、合理的運(yùn)行數(shù)據(jù)，處置費(fèi)用采用政府指導(dǎo)價(jià)的定價(jià)模式，如山東省、深圳市、蘇州市等，均按照不同類(lèi)型的危險(xiǎn)廢棄物，制定了不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，因項(xiàng)目所收集的危廢種類(lèi)、熱值、工藝及設(shè)備運(yùn)行水平、處理能力等因素影響，運(yùn)行成本差別較大。因此，項(xiàng)目公司基于行情和實(shí)地調(diào)研，建立科學(xué)合理的成本效益曲線(xiàn)，有利于其做出正確的投資決策。 另外定價(jià)問(wèn)題是危廢處置項(xiàng)目市場(chǎng)化的核心，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿和價(jià)格機(jī)制來(lái)有效調(diào)控市場(chǎng)，是市場(chǎng)化的關(guān)鍵。如何在政府為保證項(xiàng)目的公益性而實(shí)行的政府定價(jià)與項(xiàng)目市場(chǎng)化所需要的自主定價(jià)之間，建立科學(xué)、合理、靈活的定價(jià)機(jī)制， 也是危廢處置項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化操作的必要條件。
(二)設(shè)置合理的調(diào)價(jià)機(jī)制 由于危廢處置項(xiàng)目的實(shí)施期限較長(zhǎng)，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中勞動(dòng)力成本、物價(jià)指數(shù)等價(jià)格影響因素可能會(huì)發(fā)生較大變化，并對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本和收益水平產(chǎn)生影響，因此設(shè)置合理的調(diào)價(jià)機(jī)制能夠很好的平衡政府和項(xiàng)目公司的利益，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)物有所值。常用的調(diào)價(jià)方法有三種： 一是按照項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率調(diào)價(jià)。政府在每一調(diào)價(jià)周期結(jié)束時(shí)對(duì)項(xiàng)目公司的收益進(jìn)行審計(jì)，如果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目公司的收益率小于約定收益率，則提高危廢處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使之達(dá)到約定收益率;反之，則應(yīng)降低危廢處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是易于雙方理解，但是程序復(fù)雜，更重要的是由于政府與項(xiàng)目公司之間成本信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，政府很難掌握項(xiàng)目公司的真實(shí)成本，結(jié)果可能導(dǎo)致價(jià)格不斷上漲。 二是根據(jù)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI) 變化的調(diào)價(jià)。由于物價(jià)水平的變化通常引起項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)成本的變化，因此在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中常常采用物價(jià)變化(CPI) 來(lái)調(diào)整危廢處置費(fèi)。根據(jù)CPI 變化調(diào)價(jià)的優(yōu)點(diǎn)是便于操作，缺點(diǎn)是CPI 的變化只能部分反映經(jīng)營(yíng)成本的變化，且缺乏使項(xiàng)目公司努力提高生產(chǎn)效率、降低成本的刺激。 三是按照成本因素變化的調(diào)價(jià)。危廢處置的經(jīng)營(yíng)成本主要與處理工藝、水電、柴油、原材料費(fèi)用、工資水平、消費(fèi)物價(jià)指數(shù)等因素的波動(dòng)密切相關(guān)，因此，可按照上述因素的價(jià)格變動(dòng)進(jìn)行調(diào)價(jià)。該調(diào)價(jià)方法的優(yōu)點(diǎn)是綜合考慮了經(jīng)營(yíng)成本變化的各影響因素，使得危廢處置費(fèi)的變動(dòng)更接近經(jīng)營(yíng)成本的變化。但是項(xiàng)目公司所有成本的增長(zhǎng)最終均由政府買(mǎi)單，沒(méi)有體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則，不利于項(xiàng)目公司提高生產(chǎn)效率、降低成本。 (三)確定合理的收益分成機(jī)制 目前按危廢處置行業(yè)投資收益情況，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)受市場(chǎng)需求、大宗商品價(jià)格和政策導(dǎo)向波動(dòng)較大，項(xiàng)目公司合理報(bào)酬率波動(dòng)明顯，為實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目保障社會(huì)資本合理收益訴求，防止社會(huì)資本超額收益或收益不足風(fēng)險(xiǎn)，建議設(shè)置合理的收益分成機(jī)制。結(jié)合項(xiàng)目具體實(shí)際運(yùn)營(yíng)和每年期末績(jī)效考核，收益分成機(jī)制可以確定為： 1、若項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益低于預(yù)期收益時(shí)，根據(jù)對(duì)社會(huì)資本管理、運(yùn)營(yíng)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果確定，屬于社會(huì)資本責(zé)任的，差額由社會(huì)資本自行承擔(dān);屬于不可預(yù)計(jì)原因?qū)е碌?，?jīng)政府方核實(shí)認(rèn)定，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。 2、若項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益高于預(yù)期收益、社會(huì)資本收益在6%~10%之間時(shí)，社會(huì)資本獲得全部收益，政府不參與收益分配。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益高于預(yù)期收益、社會(huì)資本收益在10%以上的，由政府方和項(xiàng)目公司雙方協(xié)商利益分配比例，政府方參與分紅，按超額部分的一定比例給予社會(huì)資本方適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司必須提供準(zhǔn)確、完整、真實(shí)的會(huì)計(jì)資料及財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)成果文件，項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)情況由政府審計(jì)部門(mén)或認(rèn)可的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)認(rèn)定。 (四)增加項(xiàng)目“唯一性條款” “唯一性條款”主要適用于使用者付費(fèi)機(jī)制的PPP項(xiàng)目，多見(jiàn)于高速公路項(xiàng)目中。由于危廢處置PPP項(xiàng)目投資巨大，回收周期特別長(zhǎng)，新的危廢項(xiàng)目從開(kāi)始申請(qǐng)到落地投產(chǎn)最快需耗時(shí)2-3年，一般則要3-5年，因此，保障項(xiàng)目能夠獲得穩(wěn)定收益，才能吸引社會(huì)投資方積極參與項(xiàng)目建設(shè)。而危廢處置項(xiàng)目是否能取得穩(wěn)定收益，則取決于是否有足夠的處置量。 因此在項(xiàng)目合同中設(shè)置“唯一性條款”很有必要性，如政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、一定程度上的壟斷權(quán)(主要是一個(gè)區(qū)域內(nèi)限定了有限數(shù)量的危廢企業(yè))，產(chǎn)廢企業(yè)需要支付處理價(jià)格，且有權(quán)挑選危廢企業(yè)和在一定范圍內(nèi)商定價(jià)格。否則一旦出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，則項(xiàng)目實(shí)際處置量必然降低，影響項(xiàng)目順利推進(jìn)。 (五)爭(zhēng)取政府資金支持 危廢處置PPP項(xiàng)目除了收取處置費(fèi)用、資源化產(chǎn)品銷(xiāo)售收入外，獲取政府資金支持是拓展項(xiàng)目收益的重要來(lái)源方式。目前國(guó)家的相關(guān)財(cái)政稅收支持政策如下： 1、2001年12月，國(guó)家發(fā)布的《危險(xiǎn)廢物污染防治技術(shù)政策》中指出：各級(jí)政府應(yīng)通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金、政府補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)政策和其他政策措施鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物進(jìn)行回收利用，實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物的資源化。 2、在2015年6月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)局發(fā)布的《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》中指出，納稅人銷(xiāo)售自產(chǎn)的資源綜合利用產(chǎn)品和提供資源綜合利用勞務(wù)，可享受增值稅即征即退政策。此次退稅優(yōu)惠政策出臺(tái)的主要意義在于鼓勵(lì)再生資源的綜合利用，鼓勵(lì)廢舊物資資源化處理，也會(huì)對(duì)危廢資源化利用方面產(chǎn)生利好影響。 3、爭(zhēng)取將危廢PPP項(xiàng)目列入國(guó)家發(fā)展改革委2010年危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物設(shè)施建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃，獲得中央預(yù)算內(nèi)投資，減輕危廢處置的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)資金壓力。如云南省曲靖市危險(xiǎn)廢物集中處置項(xiàng)目總投資29,159萬(wàn)元，2015-2016年已獲得中央預(yù)算內(nèi)投資4832萬(wàn)元。