高速發(fā)展中的PPP市場(chǎng)在2017年下半年突然剎車，面臨困境。 PPP即政府與社會(huì)資本合作參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從2013年年底財(cái)政部提出推動(dòng)PPP到2017年9月末，全國(guó)各地政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)中的入庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)14,220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬(wàn)億元。 “相比以前的融資平臺(tái)、BT(建設(shè)—移交)、土地財(cái)政等，PPP模式更具優(yōu)勢(shì)，它更加公開(kāi)透明，能制約政府投資沖動(dòng)。國(guó)務(wù)院43號(hào)文之后，各種融資通道已經(jīng)被堵死。PPP是目前負(fù)面作用最小的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策?！贝笤雷稍児究偨?jīng)理金永祥告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。在過(guò)去的四年里，大岳咨詢公司為大約1000多個(gè)PPP項(xiàng)目的各個(gè)參與方提供了專業(yè)服務(wù)。 然而，今年接連出臺(tái)的PPP規(guī)范文件，讓金永祥開(kāi)始擔(dān)憂PPP的行業(yè)發(fā)展問(wèn)題。 E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤也持相似觀點(diǎn)。他說(shuō)，當(dāng)前，在財(cái)政部、國(guó)資委、央行等部門(mén)政策的多重作用下，市場(chǎng)對(duì)PPP的前景出現(xiàn)悲觀情緒，PPP面臨一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
多部門(mén)規(guī)范密集發(fā)布 2014年國(guó)務(wù)院發(fā)43號(hào)文，目標(biāo)是控制地方性債務(wù)。PPP作為控制地方債務(wù)的手段之一，受到追捧。 中誠(chéng)信國(guó)際創(chuàng)新業(yè)務(wù)部高級(jí)分析師楊小靜說(shuō)，PPP的優(yōu)勢(shì)在于對(duì)地方政府和地方融資平臺(tái)公司而言，PPP成為規(guī)范化的融資渠道之一，這對(duì)PPP模式主導(dǎo)的項(xiàng)目有重要利好，且PPP模式下各方行為會(huì)嚴(yán)格規(guī)范?！耙恍┎贿m合PPP的項(xiàng)目被迫采用PPP方式，以及過(guò)快推進(jìn)PPP、過(guò)度使用PPP等問(wèn)題，再加上非運(yùn)營(yíng)類PPP項(xiàng)目‘可用性付費(fèi)’機(jī)制設(shè)計(jì)的一些弱點(diǎn)，帶來(lái)了問(wèn)題?！毖嬖V記者，在PPP的高速推進(jìn)中，不少地方政府推進(jìn)PPP目的重在引資、目的不純，這也導(dǎo)致了不少PPP項(xiàng)目質(zhì)量不高。 2014年，財(cái)政部帶頭力推了PPP模式。2017年，財(cái)政部又帶頭開(kāi)始規(guī)范PPP的發(fā)展。 2017年11月1日，財(cái)政部金融司司長(zhǎng)、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王毅在第三屆中國(guó)PPP融資論壇中表示，要堅(jiān)持“穿透管理、公開(kāi)透明”的原則，一是要堅(jiān)持并強(qiáng)化對(duì)資本金的管理。任何投資項(xiàng)目、任何金融活動(dòng)，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會(huì)資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營(yíng)。二是要加大信息披露力度，信息透明是最好的規(guī)范。 半個(gè)月后的11月16日，財(cái)政部便出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》即“財(cái)政部92號(hào)文”。該通知要求進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。 通知的出臺(tái)印證了王毅的講話，也印證了財(cái)政部規(guī)范PPP的決心，但是對(duì)于PPP的參與者來(lái)說(shuō)，這僅僅是規(guī)范的開(kāi)始。 緊接著，國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，即“國(guó)資委192號(hào)文”。其中規(guī)定“納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過(guò)上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%”，明確了相關(guān)企業(yè)PPP業(yè)務(wù)規(guī)模的上限;而“資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目”又對(duì)參與投資PPP項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行了限制。 金永祥認(rèn)為：“對(duì)PPP影響比較大的，一是規(guī)定央企PPP項(xiàng)目的規(guī)模，二是負(fù)債率不得高于85%，央企的負(fù)債率一直比較高?！? 這一看法得了央企內(nèi)部做PPP業(yè)務(wù)人士的認(rèn)可。一位在央企從事PPP業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，他們正在學(xué)習(xí)和消化92號(hào)文和192號(hào)文，然后將對(duì)內(nèi)部項(xiàng)目進(jìn)行梳理，企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部還將按照國(guó)資委的192號(hào)文重新發(fā)文件。 規(guī)范政策并沒(méi)有結(jié)束。11月17日，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》。 上述央企PPP業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人告訴記者：“雖然還是只是征求意見(jiàn)稿，但是對(duì)剛中標(biāo)的項(xiàng)目會(huì)有影響，會(huì)影響項(xiàng)目融資到位的進(jìn)程，有的PPP項(xiàng)目需要重新設(shè)計(jì)融資方案，此外，私募基金參與PPP的杠桿使用會(huì)大大減少?！? 在一位PPP基金管理者看來(lái)，央行等部門(mén)的資管征求意見(jiàn)稿對(duì)PPP的影響比92號(hào)文和192號(hào)文的影響更大。資管新規(guī)根本性地限制住了PPP的資本金融資和后續(xù)貸款進(jìn)度，對(duì)落地和未簽約的項(xiàng)目有著極大的影響?！皬呢?cái)政部92號(hào)文、國(guó)資委的192號(hào)文和央行等關(guān)于資管的征求意見(jiàn)稿，使得PPP從項(xiàng)目到資金，以及社會(huì)資本的參與方都被限制?！薄敖?jīng)過(guò)四年的快速發(fā)展PPP確實(shí)需要規(guī)范，但是規(guī)范過(guò)度可能會(huì)讓行業(yè)遭遇挫折，一個(gè)政府部門(mén)出文件可以理解，現(xiàn)在多個(gè)部門(mén)都出了文件，一個(gè)部門(mén)劃一個(gè)圈，其他部門(mén)再畫(huà)圈，這就意味著PPP只能在多個(gè)圓圈的交集部分操作，可能會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的大幅萎縮。” “政策疊加所造成的后果就是潑臟水連孩子一起倒出去了?！币晃徊辉妇呙腜PP專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，層層加碼的政策，對(duì)于PPP的打擊是幾乎毀滅性的?！按蠹叶济允Я朔较?，迷失方向的不僅僅是PPP市場(chǎng)，從政策監(jiān)管層到PPP市場(chǎng)從業(yè)者們都迷失了方向，不知道PPP的下一步在哪里?！?
PPP的未來(lái)走向 在如此政策疊加后，未來(lái)PPP的走向?qū)?huì)如何?金永祥認(rèn)為，下一步的PPP發(fā)展會(huì)艱難，規(guī)范其實(shí)是風(fēng)險(xiǎn)的重新分配，原來(lái)是地方政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，成本低，現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)重新分配，風(fēng)險(xiǎn)變成地方政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本共同分擔(dān)，PPP的成本將會(huì)上升。社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)考慮到風(fēng)險(xiǎn)比較大，推動(dòng)的壓力會(huì)比較大，總體的規(guī)模和發(fā)展速度都會(huì)降下來(lái)。 國(guó)家發(fā)改委則一直在對(duì)PPP做加法。最近連續(xù)出臺(tái)兩份文件，一個(gè)是價(jià)格改革，一個(gè)是加大民營(yíng)資本進(jìn)入PPP的推動(dòng)力度。 但是若是因?yàn)?92號(hào)文，央企大量退出PPP，民企能填補(bǔ)所留下的市場(chǎng)空缺嗎?“肯定做不到，首先央企和民企不在一個(gè)數(shù)量級(jí)，留下的市場(chǎng)空缺不是民企所能填補(bǔ)的?！鼻笆鯬PP專家告訴記者。 楊小靜表示，既符合當(dāng)前監(jiān)管要求又具有社會(huì)回報(bào)機(jī)制的，且有一定吸引力的項(xiàng)目是缺乏的?！斑m用于PPP模式的項(xiàng)目，一方面是需要政府承擔(dān)責(zé)任，另一方面有穩(wěn)定回報(bào)機(jī)制，此外還需要具有一定社會(huì)吸引力，這類項(xiàng)目基本集中在供水、供熱、燃?xì)獾裙檬聵I(yè)類項(xiàng)目，這類項(xiàng)目的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目非常少，未來(lái)不僅需要新增項(xiàng)目，還需要在存量項(xiàng)目中挖掘適用于PPP模式的項(xiàng)目，豐富和拓展PPP模式的可能性?！? 除了項(xiàng)目少，楊小靜認(rèn)為PPP面臨的困境還包括符合PPP要求的合格的社會(huì)資本方數(shù)量較少。在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)監(jiān)管的背景下，規(guī)范的PPP項(xiàng)目禁止有政府方的兜底承諾，要求風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，真正的民營(yíng)企業(yè)往往缺乏進(jìn)入的動(dòng)力。 薛濤判斷前三年多來(lái)的庫(kù)內(nèi)PPP實(shí)質(zhì)性落地項(xiàng)目并不如宣傳的那么多，重要的節(jié)點(diǎn)應(yīng)該是要看融資到位;但是也存在一些未入財(cái)政PPP項(xiàng)目庫(kù)的其他形式的市場(chǎng)化項(xiàng)目(購(gòu)買服務(wù)、某些特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目甚至一些運(yùn)營(yíng)性強(qiáng)的PPP項(xiàng)目等)。一增一減，實(shí)際規(guī)模尚難計(jì)算?！霸诋?dāng)前的調(diào)整期應(yīng)該充分分析前一段時(shí)間PPP中所存在的問(wèn)題，應(yīng)該有針對(duì)性的分領(lǐng)域、分行業(yè)、分特性來(lái)對(duì)不同類型的PPP所應(yīng)該關(guān)注的核心問(wèn)題進(jìn)行分析和規(guī)范，收縮一部分不應(yīng)該操作PPP的地區(qū)、行業(yè)和領(lǐng)域，進(jìn)一步強(qiáng)化信息公開(kāi)，提高落地項(xiàng)目的品級(jí)?！毖硎?。 前述央企PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)人告訴記者，現(xiàn)在只能在遵守192號(hào)文的前提下，加大和地方國(guó)企及民企的合作，預(yù)計(jì)業(yè)務(wù)量會(huì)受到些影響，但質(zhì)量會(huì)更好。 楊小靜告訴記者，監(jiān)管政策出臺(tái)以來(lái)，地方融資平臺(tái)公司的融資渠道受限，傳統(tǒng)的大量以購(gòu)買服務(wù)等類型包裝的基建項(xiàng)目或者含政府遠(yuǎn)期回購(gòu)條款的BT項(xiàng)目因不合規(guī)而被叫停。